เรียบเรียงโดย  ผศ.ดร.ณัฐพล ใจจริงและกฤษณ์  วงศ์วิเศษธร

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล

---

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยการปกครองที่เกิดตามหลักการกระจายอำนาจ (Decentralization) ซึ่งมีความเป็นอิสระ (Autonomy) ในการปกครองตนเอง  โดยสิ่งที่สามารถสะท้อนระดับของการกระจายอำนาจและความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่ามีอยู่มากน้อยเพียงใด สามารถพิจารณาได้จากการให้อำนาจหน้าที่แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและการแทรกแซงหรือกำกับดูแลของส่วนกลาง กล่าวคือ หากอำนาจหน้าที่ในการจัดทำภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอยู่กว้างขวาง ย่อมสะท้อนถึงระดับการกระจายอำนาจที่มีอยู่สูง และหากส่วนกลางเข้ามาแทรกแซงหรือกำกับดูแลอยู่น้อย ก็สามารถสะท้อนถึงความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอยู่สูง เป็นต้น[1]

 

1. แนวคิดว่าด้วยอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งจะมีขอบเขตอำนาจหน้าที่ของตนเองซึ่งแยกออกจากรัฐ โดยทั่วไปแล้วอำนาจหน้าที่ของรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นรูปแบบเดียวกัน คือการจัดทำ “บริการสาธารณะ”  สำหรับการจัดทำบริการสาธารณะที่ถือเป็นอำนาจหน้าที่ของระดับชาติ (รัฐ) และระดับท้องถิ่น (องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) นั้น เป็นการจัดทำภารกิจเพื่อตอบสนองความต้องการและความสำคัญต่อความเป็นอยู่ของประชาชนโดยทั่วไป โดยสามารถแยกได้เป็น 2 ประเภทได้แก่

          1.1 บริการสาธารณะระดับชาติ (National Affairs) ซึ่งหมายถึงกิจกรรมที่จัดทำขึ้นโดยรัฐ ที่มุ่งเน้นเพื่อประโยชน์ส่วนรวมภายในรัฐ มีลักษณะเกี่ยวกับ กิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงของรัฐ เกี่ยวข้องกับการรักษาความสงบเรียบร้อยภายใน กระบวนการยุติธรรม เกี่ยวกับการเป็นตัวแทนของรัฐโดยรวม และรวมไปถึงกิจกรรมที่ต้องการให้เกิดมาตรฐานเดียวกันทั้งประเทศ อาทิ กองทัพ กิจการตำรวจ ศาลยุติธรรม กิจกรรมทางการทูต ระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา เป็นต้น

          1.2 บริการสาธารณะระดับท้องถิ่น (Local Affairs) เป็นกิจกรรมที่เกี่ยวกับท้องถิ่นโดยเฉพาะ และเพื่อตอบสนองความต้องการของคนในท้องถิ่น โดยจะมีลักษณะเป็นกิจกรรมที่ตอบสนองคนในท้องถิ่น ซึ่งแต่ละท้องถิ่นอาจจะมีความแตกต่างกันออกไป โดยส่วนใหญ่จะสอดคล้องกับชีวิตประจำวันของคนในท้องถิ่น ทั้งเรื่องที่เกี่ยวกับสภาพแวดล้อม การอำนวยความสะดวก รวมไปถึงการจัดสวัสดิการให้คนในท้องถิ่นโดยตรง[2]

 

1. 'อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ'.ศ. 2540 - 2550 และร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ….ฉบับลงประชามติ

 

          2.1 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540

          รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ถือเป็นรัฐธรรมนูญที่มีความสำคัญกับการกระจายอำนาจ ที่ปรากฏในมาตรา 78 ซึ่งปรากฏอยู่ในหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ โดยมีใจความสำคัญ คือ

          “มาตรา 78รัฐต้องกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง พัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น”[3]

          ซึ่งเป็นการกำหนดให้รัฐต้องมีการกระจายอำนาจทางปกครองไปให้ท้องถิ่น เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน และแบ่งเบาภาระส่วนกลางได้มากขึ้น รวมทั้งยังให้อำนาจแก่ประชาชนในการเข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองอีกด้วย อย่างไรก็ดีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ได้บัญญัติเรื่องการปกครองท้องถิ่นไว้ในหมวด 9 ตั้งแต่มาตรา 282 – 290 รวม 11 มาตรา มีการกล่าวถึงเรื่องภารกิจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ 2 ลักษณะด้วยกัน คือ

          ประการแรก บัญญัติเรื่องอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้โดยตรงว่ามีเรื่องใดบ้าง รัฐธรรมนูญได้บัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่รวม 7 เรื่อง เช่น การบำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น วัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น สิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ เป็นต้น

          ประการที่สอง บัญญัติถึงกลไกในการสร้างองค์กรขึ้นเพื่อให้องค์กรดังกล่าวนี้ทำหน้าที่กำหนดอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กลไกที่รัฐธรรมนูญได้สร้างขึ้นนี้ ได้แก่ การกำหนดให้มีการตรากฎหมายแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ซึ่งจะต้องมีสาระสำคัญ คือ จัดตั้งคณะกรรมการขึ้นชุดหนึ่งเพื่อทำหน้าที่กำหนดอำนาจหน้าที่และจัดสรรภาษีอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และในระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง นอกจากนั้นคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นนี้ จะต้องพิจารณาเรื่องดังกล่าวทุก ๆ 5 ปี ทั้งนี้ การพิจารณาจะต้องคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นสำคัญ ซึ่งเท่ากับว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะได้รับอำนาจหน้าที่และภาษีอากรเพิ่มขึ้นทุก ๆ 5 ปี[4]

 

          2.2 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550

          รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มุ่งแก้ไขข้อบกพร่องของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ทั้งนี้ในส่วนของบทบัญญัติที่เกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ปรากฏอยู่ใน 2 หมวดสำคัญ ได้แก่[5]

          2.2.1 หมวดที่ 5 แนวนโยบายพื้นฐานของรัฐ มาตรา 78[6] เป็นการให้อำนาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกว้างขวาง ชัดเจนขึ้น กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับรัฐบาลให้เหมาะสม ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในอำนาจหน้าที่ของตนเอง และเพื่อให้แนวนโยบายพื้นฐานของรัฐบรรลุตามเป้าหมาย จึงได้มีการกำหนดรายละเอียดด้านต่าง ๆไว้ เพื่อเป็นแนวทางในการดำเนินงานแก่หน่วยงานของรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในมาตรา 80[7] อาทิ กำหนดแนวทางในการดำเนินงานด้านการศึกษา ศาสนา สังคม สาธารณสุข และวัฒนธรรมของรัฐ เป็นต้น

          2.2.2 หมวดที่ 14 ว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น ได้มีการกำหนดว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรหลักในการจัดบริการสาธารณะ และมีส่วนร่วมในการตัดสินใจปัญหาในพื้นที่ของตนเอง[8] ซึ่งเป็นหลักประกันว่ารัฐต้องส่งเสริม สนับสนุนโดยให้การกระจายอำนาจเป็นกลไกสำคัญ เพื่อให้เกิดผลในรูปธรรม จึงได้มีการกำหนดว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ดูแลการจัดทำบริการสาธารณะและมีอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหารทั้งงานบุคคล การคลังได้[9] รวมถึงอำนาจหน้าที่ในการบำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น หรือวัฒนธรรมอันดีงามของท้องถิ่น มีสิทธิในการจัดการศึกษาอบรมและฝึกวิชาชีพตามความเหมาะสม[10] และมีอำนาจหน้าที่ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมอีกด้วย[11]

          2.3 ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ….ฉบับลงประชามติ (2559)

          ในร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. …. ฉบับลงประชามติ มีการบัญญัติเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในหมวดที่ 14 มาตราที่ 249 – 254 แต่ในส่วนของการกำหนดหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปรากฏอยู่ในมาตรา 250[12] โดยกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น ซึ่งให้เป็นหน้าที่และอำนาจเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ หรือให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำบริการ รวมทั้งการส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่นอย่างอิสระ

 

1. 'อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ'.ศ. 2542

          ตามรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 มาตรา 284[13] ได้กำหนดให้มีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ เพื่อพัฒนาการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นเพิ่มขึ้น โดยเนื้อหาของพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น[14] มีด้วยกัน 4 เรื่อง ได้แก่

                    1) คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

                    2) การกำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ

                    3) การจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากร

                    4) แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

          ซึ่งการกำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะปรากฏในหมวด 2 มาตรา 16 - 22 โดยมีสาระสำคัญอยู่ 3 ประการ

          ประการแรก  มีการกำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบต่าง ๆไว้[15] ได้แก่ เทศบาล เมืองพัทยา องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด และกรุงเทพมหานคร ซึ่งจะมีอำนาจหน้าที่ทั้งทางการปกครอง การบริหารในท้องถิ่นของตนเอง สาธารณูปโภค สาธารณูปการ ส่งเสริมสนับสนุนด้านต่าง ๆ อาทิ การส่งเสริมด้านการศึกษา กีฬา การท่องเที่ยว ฯลฯ รวมไปถึงการดูแลความสงบเรียบร้อยภายในท้องถิ่น อย่างไรก็ตามการจัดทำบริการหรือกิจกรรมใด ๆในท้องถิ่น จำเป็นต้องคำนึงถึงความสามารถในการจัดทำของท้องถิ่นเอง คุณภาพชีวิตของคนในท้องถิ่น และความต้องการหรือประโยชน์ที่คนในท้องถิ่นจะได้รับ รวมทั้งอำนาจหน้าที่อื่น ๆที่คณะกรรมการประกาศกำหนด

          ประการที่สอง  อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ที่มีการจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่น ๆในอนาคต พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้กำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านี้ไว้ 2 กรณี คือ ในกรณีที่มีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นมาใหม่ในรูปแบบไม่เต็มพื้นที่จังหวัด ให้มีอำนาจหน้าที่ตามในมาตรา 16 คือมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับเทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบล แต่หากเป็นการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นมาใหม่ในรูปแบบเต็มจังหวัด ก็จะมีอำนาจหน้าที่ตามมาตรา 16 และ 17 นั่นคือมีอำนาจหน้าที่เดียวกับกรุงเทพมหานครนั่นเอง

          ประการที่สาม  การทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามมาตรา 21 และ 22 มีการกำหนดว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจร่วมมือกันดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ได้ หรืออาจร้องขอให้รัฐหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นดำเนินการแทนได้ และนอกจากนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจมอบให้เอกชนดำเนินการตามอำนาจหน้าที่แทนได้ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง[16]

 

1. อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

          นอกจากการกำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญ และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว ยังมีการกำหนดอำนาจหน้าที่ไว้ใน กฎหมายเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอง[17] ได้แก่

          1)  พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540

          2)  พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496

          3)  พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537

          4)  พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528

          5)  พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ.2542

          หากพิจารณาจากขอบข่ายและอำนาจหน้าที่ตามข้อบัญญัติในกฎหมายแล้วก็จะพบว่ากฎหมายได้ให้อำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินกิจกรรมหรือให้บริการสาธารณะได้ แบ่งออกเป็น 2 กลุ่ม[18] ได้แก่

          1)  อำนาจหน้าที่ที่ต้องจัดทำ เป็นกิจกรรมที่กฎหมายบังคับให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดทำให้ครบถ้วน หากไม่จัดทำเท่ากับเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่

          2) อำนาจหน้าที่ที่อาจจัดทำ เป็นกิจกรรมที่กฎหมายให้ดุลพินิจกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่าจะจัดทำบริการสาธารณะนั้น ๆหรือไม่ก็ได้ ขึ้นอยู่กับความพร้อมและการพิจารณาเห็นสมควรว่าเหมาะกับและจำเป็นกับคนในท้องถิ่นนั้น ๆ

          อย่างไรก็ตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กฎหมายได้ให้อำนาจไว้อย่างชัดเจนว่ากิจกรรมหรือหน้าที่ด้านใดสามารถดำเนินการได้ หรือกิจกรรมใดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถดำเนินการได้ ก็จะเป็นอำนาจของส่วนภูมิภาค หรือรัฐส่วนกลาง ตามหลักการแนวคิดการแบ่งอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ ทั้งนี้ ในการกำหนดหรือมอบหมายอำนาจหน้าที่ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น มีความเหมาะสม สอดคล้องกับขนาดพื้นที่ ความสามารถทั้งทรัพยากรด้านบุคลากร เงิน และความต้องการของประชาชนเป็นหลักทั้งสิ้น

 

บรรณานุกรม

นครินทร์  เมฆไตรรัตน์และคณะ. “รายงานผลการศึกษาความก้าวหน้าของการกระจายอำนาจในประเทศไทยและข้อเสนอ” โครงการเสริมสร้างขีดความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อสนับสนุนการกระจายอำนาจและธรรมาภิบาลท้องถิ่น. รายงานฉบับสมบูรณ์. 2552.       

นันทวัฒน์  บรมานันท์. การปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540. (กรุงเทพฯ : วิญญูชน. 2543).

พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติ พ.ศ. 2559

วุฒิสาร  ตันไชย. “ทิศทางการปกครองท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550.” ใน คู่มือพลเมืองยุคใหม่.รวบรวมโดย สถาบันพระปกเกล้า  (กรุงเทพฯ : บริษัท เอ.พี กราฟิค ดีไซน์และการพิมพ์ จำกัด. 2552).

สถาบันพระปกเกล้า. สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวดที่ 4 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ลำดับที่ 2     เรื่องภารกิจหน้าที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. (กรุงเทพฯ: บริษัท ธรรมดาเพรส จำกัด. 2547).

สมคิด  เลิศไพฑูรย์. กฎหมายการปกครองท้องถิ่น. (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรีและราชกิจจา นุเบกษา. 2547).